Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts Senatsantwort auf schriftliche kleine Anfrage eines Bürgerschaftsabgeordneten verstößt teilweise gegen Verfassung

Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts Senatsantwort auf schriftliche kleine Anfrage eines Bürgerschaftsabgeordneten verstößt teilweise gegen Verfassung

Das Hamburgische Verfassungsgericht (Az. HVerfG 1/10) hat heute auf Antrag des Bürgerschaftsabgeordneten Dr. Mathias Petersen festgestellt, dass Teile der Antwort des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg auf eine im November 2009 gestellte schriftliche kleine Anfrage dieses Abgeordneten dessen Rechte aus Artikel 25 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (HV) verletzen.

 

Gemäß Artikel 25 HV sind Abgeordnete der Bürgerschaft berechtigt, in öffentlichen Angelegenheiten schriftlich kleine Anfragen zu stellen, die der Senat binnen acht Tagen schriftlich zu beantworten hat. Das Hamburgische Verfassungsgericht – höchstes Gericht des Landes

und zugleich Verfassungsorgan wie Bürgerschaft und Senat – entscheidet gemäß Artikel 65 Abs. 3 Nr. 2 HV, § 14 Nr. 2 des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht (HVerfGG) über die Auslegung der Verfassung aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Pflichten eines Verfassungsorgans (hier: des Senats). Antragsberechtigt sind gemäß § 39 a HVerfGG Bürgerschaft und Senat sowie in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattete Teile dieser Organe (hier: Bürgerschaftsabgeordnete).

 

Der Antragsteller hatte am 18. November 2009 eine Anfrage nach von Januar 2004 bis Oktober 2007 zwischen Senatoren und/oder Staatsräten einerseits und näher beschriebenen Dritten andererseits geführten Gesprächen betreffend Bau bzw. Betrieb eines weiteren Kreuzfahrtterminals in Hamburg („Cruise Center II in Altona“) gestellt. Der Antragsgegner (Senat) hatte am 24. November 2009 teilweise auf seine Antworten zu früheren Anfragen des Antragstellers Bezug genommen und im Übrigen erklärt, es bestehe keine Pflicht zur Rekonstruktion und Beantwortung, soweit die Gespräche nicht dokumentiert seien; hinsichtlich etwa dokumentierter Gespräche sei die Auswertung aller in Betracht kommenden Unterlagen in der zur Verfügung stehenden Zeit (von acht Tagen) mit vertretbarem Verwaltungsaufwand nicht möglich (Bürgerschafts-Drucksache 19/4631). Die Antwort hält der Antragsteller für verfassungswidrig und hat deshalb am 12. Februar 2010 das Hamburgische Verfassungsgericht angerufen, das am 25. Oktober 2010 über den Antrag auf Feststellung nicht ordnungsgemäßer Beantwortung der Anfrage mündlich verhandelt hat.

 

 

Mit dem heutigen Urteil hat das Hamburgische Verfassungsgericht unter Vorsitz seines Präsidenten Gerd Harder zunächst seine bisherige Rechtsprechung bestätigt, dass die Antwortpflicht des Senats nicht unbeschränkt besteht. Höherrangiges Recht (etwa bundesrechtliche Vorschriften zum Geheimnis- und Datenschutz, Grundrechte Dritter) oder vorrangiges hamburgisches Verfassungsrecht (etwa Staatswohl gemäß Artikel 30 HV) können die Erteilung einer Antwort ganz oder teilweise verbieten. Darüber hinaus ist dem Senat ein Einschätzungs- bzw. Ermessensspielraum eingeräumt, die Antwort etwa zum Schutz der exekutiven Eigenverantwortung einschließlich Regierungsinterna oder zum Schutz der Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Exekutive oder ihrer Gliederungen zu verweigern. Dieser Schutzbereich ist betroffen, wenn die Beantwortung der Anfrage innerhalb der Frist von acht Tagen dem Senat wegen des erforderlichen Aufwandes nicht zumutbar ist. Eine Verweigerung der Antwort ist innerhalb der achttägigen Frist zu begründen.

 

Das Hamburgische Verfassungsgericht hat diese Rechtsprechung mit dem heutigen Urteil in dreierlei Hinsicht weiterentwickelt:

 

1.      Das Gericht hat die Anforderungen an die Begründung einer Antwortverweigerung konkretisiert.
Die Begründung soll dem Abgeordneten unter anderem wegen dessen Kontrollfunktion gegenüber der Regierung die Entscheidung ermöglichen, ob er die Verweigerung einer inhaltlichen Antwort akzeptiert oder wie er auf sie politisch-parlamentarisch reagiert. Das setzt in Fällen, in denen dem Senat ein Einschätzungs- bzw. Ermessensspielraum eingeräumt ist, eine Darlegung der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen voraus, die den Senat zu der Verweigerung bewogen haben.

Die Begründung darf nicht inhaltsleer sein, sondern muss eine Sachaussage enthalten. Sie darf nicht formelhaft sein, sondern muss spezifischen Einzelfallbezug haben. Sie muss nachvollziehbar sein, also überprüfbare Anknüpfungstatsachen benennen.

 

Diesen Anforderungen hat die vom Senat gegebene Begründung hier nicht genügt, weil sie mit der Angabe, die Auswertung sei in der verfügbaren Zeit (also innerhalb von acht Tagen) „mit vertretbarem Verwaltungsaufwand“ nicht möglich, formelhaft geblieben ist und lediglich den rechtlichen Maßstab für die Ermessensausübung, nicht aber dessen fallbezogene Anwendung dargelegt hat.

Die vom Senat im verfassungsgerichtlichen Verfahren gegebene detaillierte Begründung, weshalb die Auswertung innerhalb von acht Tagen unzumutbar gewesen sei (insbesondere: Prüfung von insgesamt rund 8.320 Blättern in bei fünf in Betracht kommenden Behörden geführten Akten binnen faktisch weniger als acht Tagen), hat das Verfassungsgericht außer Betracht gelassen, weil diese Begründung erst nach Ablauf von acht Tagen seit Stellung der Anfrage gegeben worden ist.

 

2.      Sodann hat das Gericht der Hamburgischen Verfassung im Wege der Auslegung entnommen, dass bei Unzumutbarkeit einer vollständigen Antwort der Senat eine Teilantwort nicht mit der Begründung verweigern darf, er schulde nur vollständige Antworten.

 

Innerhalb der durch Artikel 25 Abs. 3 S. 2 HV vorgegebenen knappen Frist von acht Tagen, in die notwendig ein arbeitsfreies Wochenende fällt, ist angelegt, dass zahlreiche Anfragethemen – insbesondere komplexe Themen, zu denen häufig ein erhöhtes Informations- und Kontrollbedürfnis besteht – nicht fristgerecht recherchiert werden können. Da die Verfassung keine Ausnahme zur Länge der Frist normiert, gebietet der Zweck des Fragerechtes einen Anspruch jedenfalls auf eine Teilantwort – „so viel Antwort wie möglich“.

Teilantworten sind auch anderen Verfassungsnormen, die wie Artikel 25 HV parlamentarische Informationsrechte regeln (etwa Artikel 30 HV), nicht fremd.

Zwar ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass ein Abgeordneter Teilantworten politisch missbräuchlich verwendet, etwa mit der Behauptung, die Regierung habe keinen vollen Überblick über ihren Geschäftsbereich oder sie habe gezielt ihr unangenehme Punkte ausgelassen. Dem kann aber der Senat durch ausdrückliche Kennzeichnung als Teilantwort und durch Begründung der Verweigerung weitergehender Beantwortung entgegen wirken. Selbst eine vollständige Beantwortung würde deren missbräuchliche, insbesondere selektive oder verfälschende Verwendung durch Abgeordnete nicht ausschließen.

 

Die im vorliegenden Fall für die Verweigerung einer inhaltlichen Antwort gegebene Begründung, die Auswertung „aller“ in Betracht kommenden Unterlagen sei unzumutbar, zeigt, dass der Senat die Erteilung einer Teilantwort – bezogen auf einen Teil statt „alle“ Unterlagen – gar nicht erst in Betracht gezogen hat. Schon in diesem Ansatz liegt ein Rechtsfehler. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob und mit welcher Begründung der Senat fallbezogen eine Teilantwort hätte verweigern dürfen.

 

3.      Schließlich hat das Gericht der Verfassung im Auslegungswege entnommen, dass die Antwortpflicht des Senats nicht auf in Akten oder elektronischen Speichermedien der Exekutive dokumentierte Vorgänge beschränkt ist.

Eine auf Tatsachen gerichtete Anfrage zielt auf das Wissen der Regierung. Das im Bereich der Staatsverwaltung vorhandene Wissen ist begrifflich nicht auf vorhandene Dokumente beschränkt, sondern umfasst auch das persönliche Wissen der handelnden Personen, jedenfalls soweit es in amtlicher Eigenschaft erlangt ist. Senatoren, Staatsräte und Verwaltungsmitarbeiter bringen ihr persönliches Wissen in die Amtsausübung ein; ohne Fachkenntnisse und Erfahrungswissen können sie ihre Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllen.

Der Zweck des Fragerechts, dem Abgeordneten die zur Mandatsausübung erforderlichen Informationen zu verschaffen und damit zugleich die Kontrolle der Exekutive zu ermöglichen, ist auf den inhaltlichen Gegenstand der Anfrage ausgerichtet und unterscheidet nicht nach den Quellen der Regierungsantwort. Der Informationsanspruch wäre nachhaltig gefährdet, wenn durch eine Einschränkung der Antwortpflicht ein Anreiz für Senat und nachgeordnete Behörden geschaffen würde, wesentliche Gegenstände nicht in den Akten zu dokumentieren und damit der durch das Fragerecht verwirklichten parlamentarischen Kontrolle zu entziehen.

Deshalb hat der Senat erforderlichenfalls (gegenwärtige und frühere) Senatoren, Staatsräte und Verwaltungsmitarbeiter zu nicht dokumentierten Vorgängen zu befragen. Sollte die Qualität des persönlichen Erinnerungsvermögens hinter Aktenwissen zurückbleiben, steht es dem Senat frei, auf die Quellen seiner Antwort und daraus folgende typische oder im Einzelfall konkrete Unsicherheiten hinzuweisen.

 

Der Senat hat im vorliegenden Fall seiner Antwortpflicht zu nicht dokumentierten Gesprächen nicht genügt. Er hat rechtsirrtümlich schon im Ansatz angenommen, solche Gespräche seien von der Antwortpflicht generell nicht umfasst.

Ob die achttägige Frist für die Ermittlung, ob und gegebenenfalls welche Senatoren oder Staatsräte innerhalb der angefragten Zeitspanne von über 3 ½ Jahren Gespräche der in der Anfrage bezeichneten Art geführt haben, und für die Befragung (gegenwärtiger und früherer) Senatoren und Staatsräte zum Inhalt solcher Gespräche ausgereicht hat, bleibt für die Entscheidung unerheblich, weil der Senat sich auf einen unzumutbaren Aufwand zur Recherche nicht dokumentierter Gespräche nicht innerhalb der Frist von acht Tagen ab Stellung der Anfrage, sondern erst im gerichtlichen Verfahren berufen hat.

 

Das Urteil ist einstimmig ergangen.